國辦發(fā)[2018]115號 國務(wù)院關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見

國務(wù)院關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)[2018]115號          2018-12-4

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

制定行政規(guī)范性文件(以下簡稱規(guī)范性文件)是行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))依法履行職能的重要方式。對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核是確保行政機(jī)關(guān)出臺的規(guī)范性文件合法有效的重要措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審核制度。為全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求，全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加快建設(shè)法治政府，提高政府治理能力。

(二)主要目標(biāo)。進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制，落實審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。

二、嚴(yán)格落實工作措施

(三)明確審核范圍。各地區(qū)、各部門要結(jié)合工作實際，從制定主體、公文種類、管理事項等方面，確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，編制規(guī)范性文件制定主體清單，明確規(guī)范性文件的公文種類，列明規(guī)范性文件管理事項類別。凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審核范圍，確保實現(xiàn)全覆蓋，做到應(yīng)審必審。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會議紀(jì)要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件，不納入規(guī)范性文件合法性審核范圍。

(四)確定審核主體。各級人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱審核機(jī)構(gòu))。以縣級以上人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由同級人民政府審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；起草部門已明確專門審核機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)先由起草部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。國務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，也可以根據(jù)實際需要由本級人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核?？h(市、區(qū))人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，已明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，由本單位審核機(jī)構(gòu)或者審核人員進(jìn)行審核；未明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，統(tǒng)一由縣(市、區(qū))人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。

(五)規(guī)范審核程序。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實際情況確定規(guī)范性文件合法性審核程序，明確起草單位、制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)及審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行材料報送、程序銜接、審核時限等工作要求。起草單位報送的審核材料，應(yīng)當(dāng)包括文件送審稿及其說明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，征求意見及意見采納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)的，制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審查。符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時間內(nèi)補(bǔ)充材料或說明情況后轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的，審核機(jī)構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時間內(nèi)補(bǔ)充材料或說明情況。除為了預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實施規(guī)范性文件等外，合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

(六)明確審核職責(zé)。審核機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場，嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應(yīng)當(dāng)在提請制定機(jī)關(guān)審議時詳細(xì)說明理由和依據(jù)。

(七)強(qiáng)化審核責(zé)任。要充分發(fā)揮合法性審核機(jī)制對確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

三、健全審核工作機(jī)制

(八)完善審核工作方式。審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要，采用多種方式進(jìn)行合法性審核，提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的規(guī)范性文件，如審核過程中遇到疑難法律問題，要在書面征求意見的基礎(chǔ)上，采取召開座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面意見。要建立健全專家協(xié)助審核機(jī)制，充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。

(九)發(fā)揮審核管理信息平臺作用。要積極探索利用信息化手段推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式、文本等各項管理要求，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺的銜接，實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。建立合法性審核臺賬，對已審核的規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強(qiáng)對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，推動信息共享和整合，切實提高審核實效。

四、加大組織保障力度

(十)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的重要意義，主要負(fù)責(zé)同志作為本地區(qū)、本部門規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，要切實加強(qiáng)對規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，聽取合法性審核工作情況匯報，及時研究解決工作中的重要問題。要結(jié)合本地區(qū)、本部門實際制定具體實施意見，進(jìn)一步完善工作制度，明確責(zé)任分工和時間進(jìn)度要求，細(xì)化具體措施，確保各項工作落實到位。

(十一)注重能力建設(shè)。各地區(qū)、各部門要高度重視規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，認(rèn)真落實審核責(zé)任。要設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核工作，配齊配強(qiáng)審核工作力量，確保與審核工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，多形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

(十二)強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系，建立情況通報制度，對工作扎實、成效顯著的予以表揚(yáng)激勵，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀(jì)依法問責(zé)。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報等機(jī)制，加強(qiáng)共性問題研究，定期向制定機(jī)關(guān)、起草單位通報本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題，切實提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

司法部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)本意見貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導(dǎo)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。各地區(qū)、各部門要將本意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

國務(wù)院辦公廳

2018年12月4日

司法部副部長劉炤介紹全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制有關(guān)情況并答記者問

[國新辦新聞局局長、新聞發(fā)言人 胡凱紅]女士們、先生們，大家上午好。歡迎大家出席國務(wù)院新聞辦舉辦的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會。12月4日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，今天這個意見正式對外公布，為了幫助更好地了解相關(guān)情況，今天我們很高興地請到司法部副部長劉炤先生，請他向大家介紹有關(guān)情況，并回答大家提問。出席今天吹風(fēng)會的還有司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華先生。

下面先請劉副部長作介紹。

[司法部副部長 劉炤]各位記者朋友，大家上午好。非常感謝各位的關(guān)心和支持，2018年12月4日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見》，今天向大家介紹國務(wù)院出臺《指導(dǎo)意見》的相關(guān)情況?！吨笇?dǎo)意見》是貫徹落實中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定和中共中央國務(wù)院法治政府建設(shè)實施綱要有關(guān)要求的重要舉措。這是第一次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的主體、范圍、程序、職責(zé)、責(zé)任等做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。這個文件和國務(wù)院辦公廳今年5月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，這兩個文件共同構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的一個基礎(chǔ)性制度。制發(fā)規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式和手段，確保規(guī)范性文件合法有效，直接關(guān)系到行政執(zhí)法行為是不是合法，直接關(guān)系到企業(yè)事業(yè)組織和老百姓的切身利益，事關(guān)政府的形象、事關(guān)法治政府的建設(shè)。

[劉炤]全面推行規(guī)范性文件合法性審核的機(jī)制是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國家法治的統(tǒng)一、政令的統(tǒng)一；有利于從源頭上防止違法文件出臺，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；有利于保障人民群眾的合法權(quán)益。2015年11月，根據(jù)中央深改辦的任務(wù)分工，原國務(wù)院法制辦印發(fā)了《完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的試點工作方案》，按照試點方案選擇了17個部門和地方進(jìn)行試點，各個試點單位認(rèn)真地組織實施、健全了工作制度、創(chuàng)新了工作機(jī)制，建立了符合自身特點的合法性審核制度。試點工作為在全國全面推開這項制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。試點工作結(jié)束以后，我們及時總結(jié)試點經(jīng)驗，組織專門力量研究重點難點問題，通過不同的方式廣泛聽取意見，在這個基礎(chǔ)上，我們啟動了指導(dǎo)意見稿的起草工作。今年11月，中央全面深化改革委員會審議通過了這個《指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳12月4日正式印發(fā)?！吨笇?dǎo)意見》有四部分：

[劉炤]第一部分，總體要求。堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，維護(hù)國家的法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，加快建設(shè)法治政府，提高政府的治理能力?？傮w目標(biāo)是進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任。建立程序完備，權(quán)責(zé)一致，相互銜接，運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制，確保所有規(guī)范性文件經(jīng)過合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。第二部分，嚴(yán)格落實工作措施。針對目前合法性審核機(jī)制存在的范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不健全、責(zé)任不到位等問題，《指導(dǎo)意見》從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強(qiáng)化審核責(zé)任等五個方面，對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的具體內(nèi)容作了規(guī)定。

[劉炤]第三部分，健全審核工作機(jī)制。為充分發(fā)揮社會力量和信息技術(shù)的重要作用，《指導(dǎo)意見》從完善審核工作方式，發(fā)揮審核信息管理平臺作用兩個方面對創(chuàng)新審核方式、發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家的利用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源等方面的內(nèi)容作了規(guī)定。第四部分，加大組織保障力度。《指導(dǎo)意見》主要從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、注重能力建設(shè)、強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督三個方面，明確要求各地區(qū)各部門要加強(qiáng)對規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)審核工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，健全考核評價體系，強(qiáng)化監(jiān)督檢查指導(dǎo)。我就先介紹這些內(nèi)容，接下來歡迎大家提問。謝謝。

[胡凱紅]下面開始提問，提問前請通報所代表的新聞機(jī)構(gòu)。

[中央廣播電視總臺央視記者]我們想了解的是，這次國務(wù)院為什么專門出臺“完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制”的專門《指導(dǎo)意見》？

[劉炤]行政規(guī)范性文件，也就是大家所理解的紅頭文件，是行政機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)，規(guī)范性文件發(fā)布之后覆蓋行政管理的各個領(lǐng)域，所以規(guī)范性文件是不是合法有效直接關(guān)系到政府能不能依法行政，直接關(guān)系到政府的形象，也直接關(guān)系到老百姓的合法權(quán)益。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)各部門對規(guī)范性文件合法性審核工作越來越重視，也取得了一定成效。但同時在推進(jìn)合法性審核工作機(jī)制方面也有一些問題。

[劉炤]比如有的對完善審核機(jī)制的重要作用認(rèn)識還不到位，有的對文件制定主體和范圍也不明確，有的審核程序不規(guī)范、審核標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的審核工作銜接機(jī)制也不嚴(yán)密，還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴(yán)重制約了合法性審核機(jī)制作用的發(fā)揮，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)一些違法文件，有些文件還很“奇葩”，公眾對這些事反映非常強(qiáng)烈。所以《指導(dǎo)意見》堅持問題導(dǎo)向，提出了建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制的總體目標(biāo)，并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強(qiáng)化審核責(zé)任五個方面，對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的內(nèi)容都作出了比較具體的規(guī)定。目的是在有效地解決誰來審、審什么、怎么審的問題。謝謝。

[中國日報記者]劉副部長，剛才您提到5月國辦發(fā)的通知，其中有一點是要求各個部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限履職，請問司法部和相關(guān)部門如何落實嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文的要求？

[司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長 趙振華]針對越權(quán)發(fā)文的問題，今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)的《通知》中作了規(guī)定，結(jié)合這次國務(wù)院發(fā)的這個文件，司法部和相關(guān)部門在推行這項制度的時候，將推動地方和部門在四個環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，予以規(guī)范。第一，文件起草環(huán)節(jié)。規(guī)范性文件作為紅頭文件，是除了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)規(guī)章之外，涉及老百姓權(quán)利義務(wù)最多的一種文件，所以起草環(huán)節(jié)就要求堅持誰起草誰審核的原則。這個文件可能是政府發(fā)，但是部門起草，那就要求起草部門在具體工作中首先要進(jìn)行審查。為了保障誰能制定文件，《指導(dǎo)意見》里規(guī)定要制定規(guī)范性文件制定主體的清單，也就是誰能制定、誰不能制定。因此，在這個時候就明確規(guī)定在文件起草部門審核的時候，就要看本部門有沒有權(quán)力發(fā)文件，同時明確規(guī)定不得以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對外發(fā)文，要發(fā)文就以部門名義。在文件起草階段對主體、內(nèi)容都做一個把關(guān)。

[趙振華]第二，合法性審核環(huán)節(jié)。在政府或者部門發(fā)文之前，通過合法性審核的環(huán)節(jié)，保障在最后簽發(fā)前不存在違法問題。《指導(dǎo)意見》在這些程序上作了明確規(guī)定，明確講這道程序是個法定環(huán)節(jié)，必須要進(jìn)行審核的。規(guī)定不得以征求意見、會簽、參加會議的方式代替審核。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。第三，文件發(fā)布以后的事后備案環(huán)節(jié)。要求制定機(jī)關(guān)發(fā)布以后向上級機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，比如部門發(fā)布的文件，向本級政府備案?？h級政府文件發(fā)完以后要向市級政府備案，通過備案機(jī)構(gòu)對文件進(jìn)行審核，如果發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，該撤銷的撤銷、該修改的修改。

[趙振華]第四，老百姓發(fā)現(xiàn)你這個文件出現(xiàn)違法問題，侵犯老百姓利益了，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，在告具體行政行為的時候，可以一并就處罰規(guī)定引用的文件依據(jù)，一并提出審查建議，復(fù)議機(jī)關(guān)在審查的時候發(fā)現(xiàn)文件有問題，他有權(quán)力糾正的馬上就糾正，沒權(quán)力糾正的轉(zhuǎn)有權(quán)機(jī)關(guān)處理另外，到人民法院提起行政訴訟的時候，法院也對這個行為引用依據(jù)是不是合法，對這個文件進(jìn)行審查。法院對政府的文件沒有直接撤銷權(quán)，可以向有關(guān)政府提出糾正建議。因此復(fù)議和訴訟環(huán)節(jié)，有關(guān)發(fā)文單位，收到這種建議以后，該糾正的要馬上糾正。 從以上四個環(huán)節(jié)可以解決亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文的問題。

[光明日報記者]為有效解決行政規(guī)范性文件合法性問題，請問這次的《指導(dǎo)意見》對審核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是怎么規(guī)定的？

[劉炤]為了解決合法性審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)不清晰、責(zé)任不到位的問題，《指導(dǎo)意見》對合法性審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了很多規(guī)定。主要是七個方面：第一，要審核制定文件的主體是不是合法。第二，要審核這個文件是否存在超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)。第三，要審核這個文件的內(nèi)容是不是符合憲法、法律法規(guī)規(guī)章和國家政策的規(guī)定。第四，要審核是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等等方面的事項。第五，要審核文件是否存在在沒有法律、沒有法規(guī)依據(jù)的情況下作出了減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加老百姓義務(wù)的情況。第六，要審核是否存在沒有法律法規(guī)的依據(jù)作出增加本單位的權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情況。第七，是否違反了規(guī)范性文件制定的程序。

[劉炤]《指導(dǎo)意見》主要從以上七個方面對文件進(jìn)行審核。同時還要求審核的機(jī)構(gòu)根據(jù)不同情形，這個文件要作一個結(jié)論，結(jié)論就是這個文件是合法、不合法還是應(yīng)當(dāng)予以修改。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件做必要修改或者補(bǔ)充，在特別情況下，如果起草部門沒有完全采納合法性審核意見，應(yīng)當(dāng)在提請制定機(jī)關(guān)審議時詳細(xì)說明理由和依據(jù)，為什么沒有采納合法性審核的意見。

[經(jīng)濟(jì)日報記者]這次試點當(dāng)中發(fā)現(xiàn)了哪些具體集中的問題，針對這些問題的具體措施，下一步怎么做？

[趙振華]試點地方普遍反映幾個難題，也是這次制定《指導(dǎo)意見》的時候重點關(guān)注的點，這些問題不解決的話，確實在實際推行當(dāng)中會有一些問題。我們大概梳理了一下：第一個難題，政府部門對規(guī)范性文件的范圍認(rèn)識還不太一樣，就是什么是規(guī)范性文件，哪些算、哪些不算、哪些進(jìn)入合法性審查機(jī)制，認(rèn)識不統(tǒng)一。對這個問題，今年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件里對規(guī)范性文件下了一個定義：行政機(jī)關(guān)包括政府和部門制定的除了法規(guī)規(guī)章之外，涉及到老百姓切身利益，在一定時間、一定時期執(zhí)行的，不是針對某個人、某件事的具體行為，是共性的、普遍遵守的文件。為了防止把有些不是規(guī)范性文件也列進(jìn)來，這次《指導(dǎo)意見》中對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件、工作層面的文件，還有不涉及老百姓直接利益的文件就排除掉了，比如工作會議、工作方案、請示報告、人事任免等內(nèi)部的這些工作就不作為規(guī)范性文件。

[趙振華]第二個難題，大家普遍反映審核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)尺度上如何把握有一定的難度。因此《指導(dǎo)意見》中專門就審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定。剛才劉副部長講了七個方面，具體審核的時候，這七個方面怎么把握，每個文件涉及到的上位法不一樣，地方制定的文件情況還涉及地方性法規(guī)和規(guī)章，所以要根據(jù)不同情況細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。下一步推行的時候，要求地方和部門根據(jù)這七個方面的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)。第三個難題，審核力量普遍比較薄弱。過去在地方，大部分是地方的法制部門在做，市縣兩級人很少，審查的人員普遍不足，還有些部門干脆就沒有法制機(jī)構(gòu)，所以這方面力量一直比較弱，《指導(dǎo)意見》里明確要求各地方要配齊配強(qiáng)審核工作力量。在這次機(jī)構(gòu)改革過程中，我們也將推動地方部門加強(qiáng)合法性審查機(jī)構(gòu)的力量配備，實現(xiàn)審核人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。即使這樣還有不足的地方，所以我們還增加了發(fā)揮社會力量和專家力量共同審核的要求，發(fā)揮法律顧問、公職律師和專家的作用，還要發(fā)揮信息手段提高信息化水平，通過信息化可以減少一些日常的輔助工作。

[趙振華]第四個難題，總體上看一些地方領(lǐng)導(dǎo)對這件事重視還不夠，有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為搞合法性審核那么復(fù)雜，還要很長時間，就把它作為一般公文對待，這樣很多該審的沒有審、該把關(guān)的沒有把關(guān)。在這個方面，我們在《指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)各地區(qū)各部門主要負(fù)責(zé)同志作為合法性審核工作的第一責(zé)任人，具體工作由哪個部門負(fù)責(zé)不管，但是出臺的文件出問題了，單位的一把手負(fù)責(zé)，這是明確第一責(zé)任。規(guī)定凡是屬于規(guī)范性文件都要納入合法性審查范圍，未經(jīng)審核或者審核不合法的不得提交審議、集體討論、領(lǐng)導(dǎo)不得簽發(fā)。下一步具體跟蹤督促檢查過程中，對確實在實踐中出現(xiàn)大量文件違法、造成不良影響的，我們將依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。主要是以上這四個方面。

[中國新聞社記者]司法部在貫徹落實《指導(dǎo)意見》方面有哪些具體措施？

[趙振華]《指導(dǎo)意見》明確司法部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)督促指導(dǎo)本《意見》的貫徹落實，除了宣傳貫徹，比如答記者問、專家解讀，讓社會和地方了解情況之外，我們還采取以下五個方面工作進(jìn)一步落實《指導(dǎo)意見》的要求。

[趙振華]第一，督促地方部門抓緊研究部署貫徹《指導(dǎo)意見》的具體實施意見。對照《指導(dǎo)意見》里面的要求，健全工作制度、細(xì)化具體措施、明確工作分工、確保責(zé)任到位，層層得到落實。特別是在地方省市縣甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層都有具體措施，確保行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的所有規(guī)范性文件都納入到審核范疇。

[趙振華]第二，召開工作推進(jìn)會。試點過程中很多地方和部門探索了很多好經(jīng)驗、做法，有很多鮮活例子，效果也非常好。我們準(zhǔn)備適當(dāng)?shù)臅r候召開全國層面的工作推介會，讓這些做得好的單位、一些有創(chuàng)新做法的單位現(xiàn)身說法、現(xiàn)場演示，有些案例給大家參考借鑒。

[趙振華]第三，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？紤]到審核工作各地方的情況不一樣，七個方面也比較嚴(yán)格，怎么在工作中把握，各地方可能有差異，所以對具體工作人員要進(jìn)行專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們審核當(dāng)中把握統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

[趙振華]第四，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。下一步推進(jìn)過程中，我們及時跟蹤各部門各地方的推進(jìn)是否落到實處，主要是貫徹落實當(dāng)中可能碰到一些困難或者發(fā)生共性問題，我們及時進(jìn)行研究，在這個基礎(chǔ)上制定工作規(guī)則、工作指引，指導(dǎo)地方把工作做扎實。

[趙振華]第五，開展專項工作督查。下一步，我們將全面推行規(guī)范性文件核查審查機(jī)制建設(shè)列入2019年法治政府建設(shè)督查的重要內(nèi)容。通過督查看地方的落實情況、進(jìn)展情況，對于一些地方工作開展不力的及時督促整改，對工作比較扎實、成效比較顯著的，要采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行表揚(yáng)和激勵。

[趙振華]通過這五個方面，把國務(wù)院這個文件落實得更好，取得實效。

[胡凱紅]今天的吹風(fēng)會到此結(jié)束，謝謝劉副部長，謝謝趙局長，謝謝各位。